Правительства Томской области

10 ноября 2015 года

Департамент по взаимодействию с законодательными и представительными органами власти Администрации Томской области (далее – Департамент), как уполномоченный орган в области оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Томской области, рассмотрел поступивший проект закона Томской области «О внесении изменений в закон Томской области «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения Томской области» (далее – проект акта), направленный Думой Томского района (далее – Разработчик) для проведения публичных консультаций и подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия, и сообщает следующее.

Основания для проведения оценки регулирующего воздействия:

В соответствии Порядком проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Томской области, утвержденным постановлением Администрации Томской области от 14.03.2014 № 75а «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов Томской области» (далее – Порядок), проект акта подлежит оценке регулирующего воздействия, поскольку затрагивает вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности и  направлен на регулирование отношений в одной из сфер, установленных для проведения оценки регулирующего воздействия – распределение ограниченных ресурсов в отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую и (или) инвестиционную деятельность (абзац 5 пункта 5 Порядка).

Постановка проблемы Разработчиком проекта акта:

В настоящее время на территории Томской области нормативное правовое регулирование земельных отношений осуществляется на основании Закона Томской области от 13.10.2003 № 135-ОЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Томской области» (далее – Закон № 135-ОЗ). В статье 9 действующей редакции Закона № 135-ОЗ установлено, что приобретение земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности, для всех случаев выкупа осуществляется по цене 5 и 10% от кадастровой стоимости (5 процентов кадастровой стоимости для муниципальных образований: «Александровский район», «Бакчарский район», «Верхнекетский район», «Каргасокский район», «Колпашевский район», «Кривошеинский район», «Молчановский район», «Парабельский район», «Тегульдетский район», «Чаинский район», «Город Кедровый», «Город Стрежевой»; 10 процентов кадастровой стоимости для муниципальных образований: «Асиновский район», «Зырянский район», «Кожевниковский район», «Первомайский район», «Томский район», «Шегарский район», «Город Томск», Городской округ - закрытое административно-территориальное образование Северск Томской области»), вне зависимости от того на каком праве принадлежат земельные участки (постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения или аренды).

Цена выкупа земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения государственная собственность на которые не разграничена осуществляется по цене, установленной органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, но не более цены, установленной для земельных участков, находящихся в государственной собственности Томской области. Цена, порядок определения цены и порядок оплаты земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, устанавливаются органами местного самоуправления.

По мнению Разработчика, на сегодняшний день основной проблемой является установление региональным законодательством неадекватно низкого размера выкупной цены земельных участков, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена, так как реальная стоимость таких земель значительно выше и, как следствие, невозможность увеличения доходов местных бюджетов от продажи земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.

Площадь земель сельскохозяйственного назначения на территории Томской области по состоянию на 1 августа 2015 года составляет 2243,3 тыс. га, что составляет приблизительно 7% от всей площади Томской области. Из них 418,7 тыс. га или 18,7% приходятся на земли муниципального образования «Томский район» (далее – Томский район). На сегодняшний день в Томском районе значительные по площади земельные участки сельскохозяйственного назначения находятся в арендных правах, а именно 124 земельных участка общей площадью 9 126,6 га, из них 118 участков общей площадью 8880,3 га или 97,3% относятся к землям сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена (Приложение 1). При этом, по мнению Разработчика, указанные участки имеют достаточно привлекательное месторасположение и по крайне заниженным ценам приобретаются в частную собственность (включая участки, государственная собственность на которые не разграничена).

По данным Разработчика земли сельскохозяйственного назначения имеют самую низкую кадастровую стоимость  - от 860 до 129 000 рублей за га, а выкуп земельного участка в Томском районе производится в среднем по цене 1 210 рублей за 1 га, даже если это прилегающие к городу Томску земельные участки, рыночная стоимость которых значительно выше.

За период с 2012 по 2015 годы Администрацией Томского района было предоставлено 13 земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в собственность юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, из них 8  земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, общей площадью 2 898,3 га (0,7 % от общей площади земель сельскохозяйственного назначения на территории Томского района) по цене согласно части 3 статьи 9 Закона № 135-ОЗ. Данные земельные участки были выкуплены всего за 3,5 млн. руб. (Приложение 2).

Так, например, одним хозяйствующим субъектом (ЗАО) в январе 2014 года был выкуплен земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена площадью 1880,08 га. Выкуп был произведен на основании статьи 9 Закона №135-ОЗ по цене  10% от кадастровой стоимости. Администраций Томского района была сделана попытка в судебном порядке доказать рыночную стоимость указанного земельного участка, которая составляла по оценке независимого оценщика порядка 65 млн. рублей. Однако, ЗАО  в порядке арбитражного судопроизводства (по делу № А67-1540/2014) доказало свое право приобрести данный участок в собственность по цене, равной 10% от кадастровой стоимости, то есть по цене равной 2, 27 млн. рублей (кадастровая стоимость такого участка составляла 22, 74 млн. рублей).

По информации Разработчика проекта акта, после выкупа земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по низкой выкупной стоимости  впоследствии зачастую происходит перевод этих участков из одной категории в другую (под индивидуальное жилищное строительство, дачное и садовое хозяйство, в земли промышленности). За счет земель сельскохозяйственного назначения Томского района активно развивается прилегающая к городу Томску территория, обеспечивающая размещение промышленных объектов, выводимых за границы города, а также обеспечивающая развитие жилищно-строительного хозяйства.

Как указывает Разработчик проблема, связанная с низким размером выкупной цены земельных участков сельскохозяйственного назначения, выявилась с момента внесения поправки в часть 6 статьи 9 Закона №135-ОЗ в 2012 году. После внесения апрельских изменений 2012 года в областной Закон № 135-ОЗ, выкупная стоимость земель сельскохозяйственного назначения была установлена для арендаторов таких земельных участков (по истечении трех лет с момента заключения договора аренды при условии надлежащего использования участка) в размере 10% кадастровой стоимости земли (для Томского района), поэтому масштабы и количество сделок по выкупу земельных участков данной категории существенно увеличились. Начался процесс скрытой приватизации земель сельскохозяйственного назначения, приводящий к масштабному выбытию земельных участков по крайне заниженным ценам.

Таким образом, поскольку земельный ресурс является одним из основных источников поступления средств в бюджеты муниципальных образований, заниженная выкупная стоимость участков земель сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена, влечет  недополучение  финансовых средств от продажи данных земельных участков сельскохозяйственного назначения в доходы местных бюджетов.

Предложение Разработчика о способах решения проблемы и анализ альтернативных вариантов:

Разработчиком проекта акта предложено внести в действующую редакцию Закона № 135-ОЗ следующие изменения:

1)        Исключить отдельные нормы Закона № 135-ОЗ, регламентирующие куплю-продажу земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, дублирующие нормы Земельного кодекса РФ и Федерального закона № 101-ФЗ;

2)        Установить стоимость земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, равной цене земельных участков, находящихся в муниципальной собственности муниципального района (городского округа), предоставляемых для аналогичных целей, но не более кадастровой стоимости этих земельных участков;

3)        Исключить из Закона № 135-ОЗ норму о том, что переданный в аренду гражданину или юридическому лицу земельный участок может быть приобретен арендатором в собственность по истечении трех лет с момента заключения договора аренды при условии надлежащего использования данного земельного участка по цене  5% или 10% его кадастровой стоимости (в зависимости от конкретного муниципального образования Томской области).

По мнению Разработчика предлагаемые изменения статьи 9 Закона №135-ОЗ позволят, с одной стороны, учесть требования федерального законодательства в части установления ограничений по цене продаваемых земельных участков - не более кадастровой стоимости, а, с другой стороны, позволит каждому муниципальному образованию сохранить возможность определять стоимость земельного участка не ниже кадастровой, если это не противоречит интересам соответствующего муниципального образования.

Разработчик в сводном отчете указывает на невозможность решения вышеуказанной проблемы иным способом, так как согласно Земельному кодексу РФ, выкупная стоимость определяется в порядке, установленном органом государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом субъекту Российской Федерации делегирована обязанность установления выкупной цены, как в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта, так и участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Предлагаемый Разработчиком проект акта направлен на приведение действующей редакции Закона № 135-ОЗ в соответствие с изменениями земельного законодательства Российской Федерации, путем устранения дублирующих норм и положений в региональном законодательстве, регулирующих сферу земельных отношений, а также установление экономически обоснованной, приближенной к реальной рыночной стоимости выкупной цены на земельные участки сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена и увеличение доходов местных бюджетов от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения.

По мнению Разработчика от представленного проекта акта зависит наполнение бюджетов муниципальных образований, на территории которых расположены земли сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена, соответственно, принятие проекта акта повлияет на неопределенный круг лиц.

Проведение публичных консультаций по проекту акта:

В целях проведения публичного обсуждения проекта акта Департаментом в период с 3 августа по 1 сентября 2015 года были проведены публичные консультации посредством размещения проекта акта, сводного отчета и перечня вопросов для участников публичных консультаций на официальном сайте Администрации Томской области в разделе «Открытый регион - Оценка регулирующего воздействия» в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее – официальный сайт).

С целью качественного анализа альтернативных вариантов решения существующей проблемы Департамент в рамках 2 этапа письменно известил о размещении проекта акта и сводного отчета НП «МПО работодателей Томской области», Томское региональное отделение Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Томское региональное отделение Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области, Томскую областную фермерскую ассоциацию «Томская АККОР», НО «Фонд развития малого и среднего предпринимательства», Ассоциацию «Совет муниципальных образований Томской области», Институт биологии, экологии, почвоведения, сельского и лесного хозяйства НИ ТГУ, ФГБНУ «Сибирский научно-исследовательский институт сельского хозяйства и торфа», Томскую областную организацию профсоюза работников агропромышленного комплекса РФ, а также Экономический факультет и Юридический институт НИ ТГУ.

Кроме того, Департаментом в письменной и устной форме была запрошена дополнительная информация в Департаменте по управлению государственной собственностью Томской области, Администрациях Томского, Кожевниковского, Колпашевского, Тегульдетского районов, исполнительных органах власти иных субъектов РФ.

По результатам публичных консультаций по проекту акта в адрес Департамента поступили замечания и предложения от Томской торгово-промышленной палаты, Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области, Ассоциации «Совет муниципальных образований Томской области», Экономического факультета НИ ТГУ, большинство из которых учтены Департаментом при подготовке заключения об оценке регулирующего воздействия проекта акта в сводке предложений по результатам проведения публичных консультаций.

Анализ действующего законодательства РФ и Томской области, сложившейся ситуации:

На основании данных представленных Разработчиком проекта акта, Департаментом по управлению государственной собственностью Томской области, Администрациями районов Томской области  Департаментом проведен анализ действующего законодательства и  сложившейся ситуации с выкупом земельных участков  сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения государственная собственность на которые не разграничена  в Томском районе и иных районах области.

В настоящее время отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, регулируются Федеральным законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Федеральный закон № 101-ФЗ), Земельным кодексом Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ, Федеральным законом от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Порядок предоставления гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности регламентирован статьей 10 Федерального закона
№ 101-ФЗ.

В соответствии с частью  1 статьи 10 Федерального закона № 101-ФЗ земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации.

Согласно пункту 1 стать 39.3 Земельного кодекса РФ продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной  статьи.

Без проведения торгов  (п.2) осуществляется продажа, в частности:

земельных участков крестьянскому (фермерскому) хозяйству или сельскохозяйственной организации в случаях, установленных Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (п.8);

земельных участков, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства и переданных в аренду гражданину или юридическому лицу, этому гражданину или этому юридическому лицу по истечении трех лет с момента заключения договора аренды с этим гражданином или этим юридическим лицом либо передачи прав и обязанностей по договору аренды земельного участка этому гражданину или этому юридическому лицу при условии надлежащего использования такого земельного участка в случае, если этим гражданином или этим юридическим лицом заявление о заключении договора купли-продажи такого земельного участка без проведения торгов подано до дня истечения срока указанного договора аренды земельного участка (п.9);

           земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам или крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в соответствии со статьей 39.18 настоящего Кодекса.

Таким образом, согласно положениям Земельного кодекса РФ, рассматриваемым в совокупности с нормами Федерального закона № 101-ФЗ, по общему правилу выкуп земельных участков сельскохозяйственного назначения осуществляется на торгах в форме аукционов. Вместе с тем,  и Земельным кодексом РФ и Федеральным законом № 101-ФЗ непосредственно установлены случаи продажи  земельных участков сельскохозяйственного назначения без проведения торгов крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным организациям, гражданам и юридическим лицам, использующих земельный участок по договору аренды.

При заключении договора купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на торгах (аукционе) цена такого земельного участка определяется по результатам аукциона или в размере начальной цены предмета аукциона при заключении договора с лицом, подавшим единственную заявку на участие в аукционе, с заявителем, признанным единственным участником аукциона, либо с единственным принявшим участие в аукционе его участником (п. 1 статьи 39,4 Земельного кодекса РФ). При этом, начальной ценой предмета аукциона по продаже земельного участка является по выбору уполномоченного органа рыночная стоимость такого земельного участка, определенная в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»), или кадастровая стоимость такого земельного участка, если результаты государственной кадастровой оценки утверждены не ранее чем за пять лет до даты принятия решения о проведении аукциона.(п. 12 статьи 39.11 Земельного кодекса РФ).

Согласно п. 2 статьи 39.4 Земельного кодекса РФ при заключении договора купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов цена такого земельного участка, если иное не установлено федеральными законами, определяется в порядке, установленном:

1) Правительством Российской Федерации, в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности;

2) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена;

3) органом местного самоуправления, в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

При заключении договора купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов цена такого земельного участка не может превышать его кадастровую стоимость или иной размер цены земельного участка, если он установлен федеральным законом (п.3 статьи 39.4 Земельного кодекса РФ).

Таким образом, орган государственной власти субъекта РФ в законодательном акте субъекта РФ вправе установить порядок определения цены земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся  в государственной собственности субъекта РФ и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, продаваемых без проведения торгов. При установлении порядка определения вышеуказанной цены органам государственной власти субъекта ОФ необходимо учитывать предельные выкупные цены земельных участков сельскохозяйственного назначения, установленные Земельным кодексом РФ (п.2 статьи 39.4) и другими федеральными законами (Федеральным законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральным законом от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).

 С учетом вышеизложенного, в органы государственной власти Томской области в законе Томской области вправе установить порядок определения выкупной цены земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности, а также государственная собственность на которые не разграничена, в следующих случаях продажи земельных участков в нижеследующих пределах:

1. В случае выкупа земельного участка гражданином или юридическим лицом, которому земельный участок, предоставлен в аренду и которое осуществляет надлежащее использование такого земельного участка.

Предельной ценой выкупа земельного участка в данном случае является его кадастровая стоимость (п. 3 статьи 39.4 Земельного кодекса РФ, п. 4 статьи 10 Федерального закона № 101-ФЗ). Однако, арендатор земельного участка, который предоставлен из земель сельскохозяйственного назначения и предназначен для ведения сельскохозяйственного производства и на котором отсутствуют здания или сооружения, вправе приобрести такой земельный участок в собственность по цене, 15 % от его кадастровой стоимости, в случае, если право аренды этого арендатора возникло в результате переоформления права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения таким земельным участком на право аренды (п. 3.2. статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации).

2. В случае выкупа сельскохозяйственными организациями, а также крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности земельных участков, которые находятся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения.

Предельной ценой выкупа земельного участка в данном случае является 15 % от его кадастровой стоимости (п. 7 статьи 10 Федерального закона № 101-ФЗ, п. 3.1. статьи 3 Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).

Предельная цена приобретения в собственность земельного участка, расположенного в границах населенного пункта и предназначенного для ведения сельскохозяйственного производства, на котором отсутствуют здания или сооружения и который предоставлен сельскохозяйственной организации или крестьянскому (фермерскому) хозяйству на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве пожизненного наследуемого владения, установлена в размере 15% процентов его кадастровой стоимости (статья 3 Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).

3. В случае выкупа земельных участков гражданами или крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления крестьянскими (фермерскими) хозяйствами их деятельности в соответствии со статьей 39.18 настоящего Кодекса.

Предельной ценой выкупа земельного участка в данном случае является его кадастровая стоимость (п. 3 статьи 39.4 Земельного кодекса РФ).

   На территории Томской области отношения по купле-продажи земельных участков регулируются в настоящее время Законом Томской области от 13.10.2003 № 135-ОЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Томской области». Условия предоставления гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе выкупная цена установлены статьей 9 данного закона.

Так, в части  2 и 3 данного Закона установлены размеры выкупной цены земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности и из земель сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена.

Из буквального толкования норм статьи 9 данного Закона, следует, что предусмотренная в  части 2 и 3 статьи 9 стоимость действует  для всех случаев приобретения земельных участков сельскохозяйственного назначения из государственной собственности в частную собственность, вне зависимости от того, приобретается ли право собственности на торгах  или без проведения торгов.  Закон не содержит никакой оговорки об установлении данной выкупной стоимости только для случаев приобретения земельных участков без торгов (т.е. для сельскохозяйственных организаций, крестьянских фермерских хозяйств, владеющих земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненно наследуемого владения, арендаторов). Для всех граждан и юридических лиц, включая указанные в части 1 статьи 9  сельскохозяйственные организации, крестьянские фермерские хозяйства, а также указанных в части 6 статьи 9  граждан и юридических лиц – арендаторов земельных участков, установлен одинаковый размер выкупной стоимости земельных участков, находящихся в государственной собственности и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена:

5 процентам кадастровой стоимости для муниципальных образований: «Александровский район», «Бакчарский район», «Верхнекетский район», «Каргасокский район», «Колпашевский район», «Кривошеинский район», «Молчановский райо», «Парабельский район», «Тегульдетский район», «Чаинский район», «Город Кедровый», «Город Стрежевой»;

10 процентам кадастровой стоимости для муниципальных образований: «Асиновский район», «Зырянский район», «Кожевниковский район», «Первомайский район», «Томский район», «Шегарский район», «Город Томск», «Городской округ - закрытое административно-территориальное образование Северск Томской области».

Учитывая вышеизложенное регулирование, действующее в настоящий момент, основными группами участников общественных отношений, интересы которых могут быть затронуты в результате принятия проекта акта, по мнению Департамента, являются:

- граждане и юридические лица;

- исполнительные органы государственной власти Томской области;

-  органы местного самоуправления Томской области.

Вместе с тем, учитывая, что в соответствии с действующим федеральным законодательством в законе Томской области могут быть урегулированы только отношения по определению выкупной цены земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся  в государственной собственности Томской области и государственная собственность на которые не разграничена, приобретаемых без проведения торгов (это значит, для ограниченного круга субъектов, описанных выше), а также отталкиваясь от  проблемы, поставленной разработчиком проекта акта, Департамент при проведении оценки регулирующего воздействия  и оценки воздействия проекта акта использовал имеющуюся информацию о земельных участках  сельскохозяйственного назначения, находящихся в настоящий момент в аренде.  Данная группа объектов  предлагаемого проектом акта правового регулирования является наиболее существенной по численности,  упорядоченной в части статистического учета, и, соответственно, показательной с точки зрения анализа воздействия проекта акта. Например, только в Томском районе на праве аренды земельные участки сельскохозяйственного назначения используются 92 субъектами.

Проведенный Департаментом  анализ показал, что в случае принятия проекта акта и установления выкупной стоимости земельных участков сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена, в размере равном  кадастровой стоимости этих земельных участков  потенциально возможные дополнительные доходы местных бюджетов (района и поселений района) от возможной  продажи указанных участков могут составить порядка  117 млн. рублей:

Вместе с тем, переход к установлению более высокой выкупной стоимости земельных участков сельскохозяйственного назначения приведет к росту финансовых затрат юридических лиц, индивидуальный предпринимателей и граждан осуществляющих деятельность по ведению крестьянского (фермерского) хозяйства, связанных с покупкой вышеуказанных земель. В случае принятия проекта акта, дополнительные затраты при приобретении участков из земель сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена, в совокупности могут составить 117 млн. рублей.

Выкупная стоимость одного земельного участка сельскохозяйственного назначения в Томском районе, государственная собственность на который не разграничена, находящегося в аренде, может увеличиться для данных граждан и юридических лиц  в среднем  на 23,5 тыс. рублей за 1 га по  сравнению со средней выкупной стоимостью 2,6 тыс. рублей за 1 га, существующей в настоящее время.  В этой связи многие субъекты предпринимательской деятельности могут совсем отказаться от возможности приобретения такого земельного участка в собственность.

Согласно сведениям, предоставленным Департаментом по управлению государственной собственностью Томской области и Администрацией Томского района (Приложения 3, 4), за период с 2012 года по 31 июля 2015 года из всех земель сельскохозяйственного назначения на территории Томского района в земли иных категорий было переведено 98 земельных участков общей площадью 483,4 га (Таблица 1), из них 65 земельных участков  площадью 369,9 га переведено в земли промышленности.

Таблица 1

 Таким образом, учитывая, что общая  площадь земель сельскохозяйственного назначения Томского района составляет 418,7 тыс. га, площадь сельскохозяйственных земель, переведенных в земли иных категорий, в том числе в земли промышленности, за период с 2012 по 2015 годы составляет всего 0,1% от общей площади земель сельскохозяйственного назначения Томского района.

При этом, из 98 переведенных земельных участков сельскохозяйственного назначения  в отношении 24 земельных участков общей площадью 234,3 га  (48,5% от общей площади переведенных земель в Томском районе за 2012-2015 годы) перевод земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий был осуществлен по инициативе Администрации Томского района (Приложение 4).

Данный показатель отношения площади земельных участков переведенных из состава  земель сельскохозяйственного назначения к общей площади земель сельскохозяйственного назначения в целом по Томской области также составляет всего 0,07 % (Приложение 3).

При этом, необходимо отметить, что из 8 земельных участков сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся в Томском районе и выкупленных хозяйствующими субъектами в течение 2012-2015 годов (Приложение 2) ни один из них не был переведен в земли иной категории.

В связи с чем, в данном случае нет оснований  говорить о том, что в Томском районе происходит масштабный перевод земель сельскохозяйственного назначения в другие категории по инициативе хозяйствующих субъектов.

Кроме того проведенный выборочный анализ текущей ситуации с арендой и выкупом земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена, показал следующее.

1.  В Кожевниковском районе в настоящее время 11 земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, общей площадью 2,1 тыс. га или 1,2% от общей площади земель сельскохозяйственного назначения района (177,1 тыс. га) находятся в арендных правах, то есть могут быть впоследствии выкуплены субъектами, осуществляющими сельскохозяйственную деятельность.

За период с 2012 по 2015 годы в Кожевниковском районе был один случай выкупа земельных участков из земель, государственная собственность на которые не разграничена, общей площадью всего 350,6 га по цене согласно части 3 статьи 9 Закона № 135-ОЗ на сумму 634,7 тыс. руб. Потенциально возможная сумма доходов местных бюджетов данного муниципального образования от состоявшейся  сделки (в случае установления в 2012 году предлагаемого разработчиком регулирования) составила бы  6347 тыс. рублей.

2. В Шегарском районе в арендных правах находятся 22 земельных участка, государственная собственность на которые не разграничена, общей площадью 6,4 тыс. га или  2,8 % от общей площади земель сельскохозяйственного назначения района (224,0 тыс. га). Вместе с тем, за период с 2012 по 2015 годы не было ни одного случая выкупа земельных участков сельскохозяйственного назначения субъектами предпринимательской деятельности и гражданами, осуществляющими деятельность в сфере сельскохозяйственного производства. 
3. В Колпашевском районе всего 352,0 га  земель сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена, находится в арендных правах, что составляет всего 0,17% от общей площади земель сельскохозяйственного назначения района (209,6 тыс. га). За период с 2012 по 2015 годы в Колпашевском  районе также не было ни одного случая выкупа земельных участков сельскохозяйственного назначения.

Из представленных данных видно, что субъекты, осуществляющие сельскохозяйственную деятельность, не стремятся выкупать указанные земельные участки даже по стоимости 10% от кадастровой стоимости, более привлекательным для них пока остается продолжение  арендных отношений.

Таким образом, по мнению Департамента,  установление выкупной цены земельных участков сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена на уровне полной кадастровой стоимости  не приведет к достижению цели принятия проекта акта, заявленной Разработчиком, а именно - увеличению доходов местных бюджетов от продажи земельных участков.

Кроме того, проект акта не учитывает интересы отдаленных (северных) районов Томской области, где земли сельскохозяйственного назначения не имеют настолько привлекательного местоположения и свойств почвы, как в Томском районе и относятся к зоне рискованного земледелия. В этом случае, высокая выкупная цена таких земель не будет стимулировать потенциальных покупателей выкупать такие участки в целях использования по назначению. Так, в соответствии с информаций, представленной иными муниципальными образованиями Томской области, проблема, на решение которой направлено предлагаемое правовое регулирование, не актуальна для Тегульдетского района и городского округа Стрежевой.

Для таких муниципальных образований как «Город Томск» и ЗАТО Северск указанная проблема также не является одной из наиболее актуальных по причине отсутствия на территории городских округов значительного массива земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения.

На основании приведенных данных становится очевидным, что главной задачей при реализации мер государственного регулирования в сфере установления выкупной цены на земельные участки  должно  стать соблюдение баланса интересов государства, выраженных в необходимости пополнения бюджетов различных уровней, социально-экономического развития территорий за счет поступления средств от аренды и продажи земельных участков, находящихся в государственной собственности, и участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также социальных и (или) экономических интересов граждан и бизнеса, арендующих и приобретающих в собственность такие земельные участки.

По итогам мониторинга регионального законодательства, регулирующего сферу земельных отношений, установлено, что практически во всех субъектах Сибирского Федерального округа (далее – СФО) цена земельных участков, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, при заключении договоров купли-продажи таких земельных участков без проведения торгов, определяется в зависимости от их кадастровой стоимости в соответствии с нормами федерального законодательства. Лишь в Новосибирской области цена выкупа земельного участка в законе области устанавливается исходя из рыночной стоимости, что противоречит установленным нормам федерального законодательства. Однако, наряду с нормами данного Закона действует Постановление Правительства Новосибирской области от 27.07.2015 № 280-п «О Порядке определения цены земельных участков, находящихся в собственности Новосибирской области, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, при заключении договора купли-продажи земельного участка без проведения торгов», которым размер выкупа земельных участков установлен как кадастровая стоимость и процент от кадастровой стоимости (для отдельных случаев).

Размеры выкупной цены для земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности и государственная собственность на которые не разграничена, по субъектам РФ СФО приведены в нижеуказанной Таблице 2.

Таблица 2

Выводы:

По результатам оценки регулирующего воздействия проекта акта Департамент считает, что:

Во-первых,  обозначенная разработчиком проблема массового выкупа земель сельскохозяйственного назначения по низкой выкупной стоимости, в том числе с целью последующего перевода в земли иных категорий, в том числе в земли промышленности, не подтверждается.

Кроме того, действующим федеральным законодательством предусмотрены механизмы, препятствующие массовому переводу сельскохозяйственных угодий в земли иных категорий, в частности в земли промышленности, населенных пунктов.

Так, согласно п. 3 ст. 4 Федерального закона РФ № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Кроме того, статьей 7 данного федерального закона установлены особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. В частности, перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных:

1) с консервацией земель;

2) с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения;

4) с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, за исключением размещения на землях, указанных в части 2 настоящей статьи;

5) с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса;

6) со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее - линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов;

7) с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов;

8) с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель;

9) с размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

2. Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в пункте 4 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации, в другую категорию не допускается, за исключением случаев, установленных пунктами 3, 6, 7 и 8 части 1 данной статьи.

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ, земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением; правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов; любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Границы территориальных зон, градостроительные регламенты с видами разрешенного использования земельных участков устанавливаются правилами землепользования и застройки территорий муниципальных образований (ст. 30 Градостроительного кодекса РФ).

В соответствии со ст. 37 Градостроительного кодекса РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид разрешенного использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технического регламента.

Согласно ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением установленных законом случаев, с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3 - 10 статьи 39 Градостроительного кодекса РФ, в части соответствующих требований.

В силу ст. 39 Градостроительного кодекса РФ вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Таким образом, действенным препятствием к необоснованному переводу сельскохозяйственных угодий в земли иных категорий является грамотно проработанные документы территориального планирования, документации по планировке территории, правила землепользования и застройки территорий муниципальных образований района.

Во-вторых, установленный  в действующей редакции Закона № 135- ОЗ размер выкупной стоимости земельных участков сельскохозяйственного назначения является средним по субъектам Российской Федерации Сибирского Федерального округа.

В-третьих, предлагаемое Разработчиком правовое регулирование, предусмотренное в проекте акта,  является неоднозначным в части достижения заявленной Разработчиком цели -  повышения доходов местных бюджетов от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена. Принятие предлагаемого проекта акта не гарантирует увеличение доходов местных бюджетов на территории Томской области, так как, безусловно,  повлечет дополнительные расходы при выкупе земельных участков сельскохозяйственного назначения их арендаторами по сравнению с теми расходами, которые они рассчитывали понести в соответствии с действующим регулированием, предусмотренным в Законе № 135-ОЗ, и может существенно снизить спрос на выкуп данных земельных участков из аренды в частную собственность (особенно в тех муниципальных образованиях, где в настоящий момент право выкупа земельных участков по цене  5 и 10% от их кадастровой стоимости до настоящего момента остается мало востребованным).

Кроме того, принимая во внимание мнения, поступившие в ходе проведения публичных консультаций по проекту акта, считаем необходимым доработать проект акта с учетом следующих замечаний и предложений:

1. По мнению Томской торгово-промышленной палаты, изменения, вносимые проектом акта в часть 3 статьи 9 Закона № 135-ОЗ противоречат части 7 статьи 10 Федерального закона № 101-ФЗ в части определения размера стоимости земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения у сельскохозяйственных организаций, а также граждан осуществляющих деятельность по ведению крестьянского (фермерского хозяйства), при приобретении указанных участков в собственность.

В связи с изложенным предлагаем Разработчику в проекте акта разграничить случаи приобретения земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, сельскохозяйственными организациями и гражданами, осуществляющими деятельность по ведению крестьянского (фермерского) хозяйства:

1)        использующих земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения. Для них в соответствии с федеральным законодательством - предел 15% от кадастровой стоимости участка;

2)        арендаторами, право аренды которых возникло при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения. Для них предел также 15% от кадастровой стоимости;

3)        а также иные случаи выкупа земельных участков из аренды. Для них предел – кадастровая стоимость земельного участка.

2. Считаем целесообразным рассмотреть предложение Администрации г.  Стрежевого, о возможности введения исключения в предлагаемое правовое регулирование для пользователей земельных участков, находящихся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в связи с тем, что указанные земли находятся в зоне рискованного земледелия.
3. Согласно мнению Экономического факультета НИ ТГУ, считаем, что из предложенной Разработчиком формулировки части 3 статьи 9 Закона № 135-ОЗ, а именно: «по цене, равной цене земельных участков, находящихся в муниципальной собственности…, представляемых для аналогичных целей, но не более кадастровой стоимости этих земельных участков» не представляется возможным понять, кем, на основании чего и как будет рассчитываться и устанавливаться окончательная выкупная цена земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, что позволяет говорить о широте дискреционных полномочий правоприменителя, что в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» является коррупциогенным фактором. Считаем, необходимым уточнить данную норму проекта акта.
4. Предлагаем необходимым рассмотреть предложение Томской торгово-промышленной палаты, о том, что необходим переходный период вступления в силу нового правового регулирования, для того чтобы у граждан, осуществляющих деятельность по ведению крестьянского (фермерского) хозяйства, сельскохозяйственных организаций была возможность приобрести в собственность  земельные участки сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена, по цене, предусмотренной действующей редакцией Закона № 135-ОЗ.

Начальник Департамента

по взаимодействию с законодательными

и представительными органами власти

Администрации Томской области                                                              А.В. Евстигнеева

Нагорнова Марина Леонидовна

(382-2) 518-114

Старченкова Анастасия Рашидовна

(382 2) 510-940

Справка по итогам публичных консультаций по проекту закона Томской области «О внесении изменений в Закон Томской области «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения Томской области»

Департаментом по взаимодействию с законодательными и представительными органами власти Администрации Томской области (далее – Департамент) как уполномоченным органом в сфере оценки регулирующего воздействия  проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской деятельности по проекту закона Томской области «О внесении изменений в Закон Томской области «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения Томской области» (далее – проект акта).

В рамках публичных консультаций проект акта был размещен на официальном сайте Администрации Томской области в сети «Интернет», а также направлен в  Томскую торгово-промышленную палату, НП «МПО работодателей Томской области», Томское региональное отделение Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», Томское региональное отделение Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Уполномоченному по защите прав предпринимателей в Томской области, Томскую областную фермерскую ассоциацию «Томская АККОР», НО «Фонд развития малого и среднего предпринимательства», Ассоциацию «Совет муниципальных образований Томской области», Институт биологии, экологии, почвоведения, сельского и лесного хозяйства НИ ТГУ, ФГБНУ «Сибирский научно-исследовательский институт сельского хозяйства и торфа», Томскую областную организацию профсоюза работников агропромышленного комплекса РФ, а также Экономический факультет и Юридический институт НИ ТГУ.

В рамках публичных консультаций по проекту акта поступили замечания и предложения от Томской торгово-промышленной палаты, Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области, Ассоциации «Совет муниципальных образований Томской области», Экономического факультета НИ ТГУ, большинство из которых учтены Департаментом при подготовке заключения об оценке регулирующего воздействия проекта акта.

В прилагаемой сводной таблице результатов проведения публичных консультаций указаны мнения, замечания и предложения участников публичных консультаций и сведения об их учете уполномоченным органом при подготовке заключения об оценке регулирующего воздействия.